II. LA DIPLOMACIA MEXICANA: ENTRE LA CONTRIBUCIÓN Y LAS CAPACIDADES

Hoy es un momento crucial de la historia de México en la que el Servicio Exterior está llamado a hacer una gran contribución.

Luis Videgaray Caso
Secretario de Relaciones Exteriores

 

Con el inicio del año se concretó en el gabinete de gobierno del presidente Enrique Peña Nieto lo que se anticipó desde hace varios meses: el cambio del titular de la Secretaría de Relaciones Exteriores. La llegada de Luis Videgaray Caso era algo que los mass media anticiparon y que el mandatario mexicano decidió realizar antes del inicio de la 28 Reunión de Embajadores y Cónsules (28REC). Es el tercer cambio de canciller de la presente administración y el consenso es amplio respecto a que lo motivó la postura internacional que asumirá Estados Unidos como consecuencia de su próximo tiempo político.

En su mensaje de toma de posesión el nuevo canciller declaró no ser diplomático y que solo había realizado los encargos propios de la Secretaría de Hacienda en su actividad internacional. En ese sentido, dirigiéndose al personal de la Secretaría de Relaciones Exteriores dijo que venía  a aprender, a hacer equipo en un momento en el que México necesita a todos más que nunca.

Su primer mensaje institucional lo ofreció en la apertura de los trabajos de las reuniones regionales de la 28REC, en cuyo marco hizo comentarios respecto a las regiones geográficas y a los organismos multilaterales donde se manifiestan las acciones de política exterior y reconoció el talento, la experiencia y la capacidad del Servicio Exterior Mexicano (SEM). Días después, inauguró formalmente el concilio de los diplomáticos mexicanos, en el cual destacó las prioridades de política exterior para el presente año y señaló que este es el momento más oportuno y necesario para que la cancillería impulse, conduzca y ponga en práctica una política exterior proactiva y creativa.

En otro apartado de su amplio mensaje, el secretario Videgaray dijo que considera que el reto que tiene el servicio exterior mexicano es precisamente reunir sus conocimientos y experiencias en diversos ámbitos en beneficio de México. Reiteró que para la implementación de la política exterior es necesario avanzar hombro con hombro, a fin de que la política exterior se beneficie de la técnica y experiencia diplomática de los miembros del SEM, porque es con la combinación de las experiencias como todos habremos de tomar mejores decisiones.

Además de reiterar su respeto por el Servicio Exterior Mexicano, ofreció trabajar conjuntamente para fortalecerlo a fin de que sea más activo y propositivo, también para que responda con más oportunidad y eficacia a los retos que impone una realidad cada vez más cambiante. En la coyuntura actual el nuevo canciller ve al Servicio Exterior con una responsabilidad más grande, por lo que considera que hoy es más que nunca imperativo una mayor entrega y eficiencia en funciones de observación, análisis, información y protección de los intereses mexicanos en el exterior.

Todas estas referencias al servicio civil más antiguo de México motivan la reflexión respecto a si es viable conjugar contribución y ejecución en la actual política exterior de México. Y lo que surge de inmediato es reserva, no por el bagaje profesional de los diplomáticos mexicanos de carrera, sino por las limitaciones -en los órdenes presupuestal y de recursos humanos- implícitas en el trabajo que realizan estos servidores públicos, tanto en el exterior, como en la sede de la cancillería. Si bien la contribución en planteamientos y estrategias es algo implícito en la labor que desempeñan cotidianamente todos los miembros del SEM, hay obstáculos inmanentes que dificultan la ejecución de la política exterior de nuestro país. Esos impedimentos son el parámetro que mide la distancia entre la estrategia y su respectiva ejecución, entre la voluntad y la capacidad para lograrlo.

El primer aspecto a destacar es la dimensión del Servicio Exterior Mexicano. Hasta octubre de 2016 estaba conformado por 359 integrantes de la rama Técnico Administrativa (TA) y 755 de la Diplomática Consular (DC), haciendo un total de 1114 miembros; a quienes se sumarán próximamente 63 nuevos integrantes (34 de la rama TA y 29 de la DC) que actualmente cursan la tercera etapa de selección en el Instituto Matías Romero. Si a este total se agrega el personal temporal (artículo 7) y el personal asimilado (artículo 8), que en total suman entre 150 y 200 en el primer caso y alrededor de 150, en el segundo, se está refiriendo un universo de alrededor de 1500 miembros.

En el caso específico del personal de carrera, su composición no ha tenido variaciones en las últimas dos décadas (1995-2015): de un promedio cercano al millar al terminar el siglo pasado, se alcanzó un máximo de 1367 durante la primera década de esta centuria y a partir de entonces su composición no rebasa los 1200 miembros.

Un aspecto que se suma a la declinación en este conglomerado de burócratas es que, motivado por la obligada rotación de adscripciones que afrontan todos sus integrantes, un porcentaje considerable del total se desempeña temporalmente en nuestro país. Lo que viene ocurriendo desde hace algunos años es un incremento en la cantidad de diplomáticos con responsabilidades en México, lo cual va a la par del descenso en la composición total; así como del ensanchamiento de la estructura administrativa de la cancillería, motivado por el creciente número de temas de la agenda internacional contemporánea. En los últimos 20 años, el personal SEM con responsabilidades en nuestro país pasó del 25 al 36% del total, con lo cual la funcionalidad de las representaciones de México en el exterior se ha visto afectada, teniendo que recurrir, cuando el presupuesto lo permite, a contrataciones de personal local especializado.

Otro dato notable en la composición y funcionamiento del SEM es la distribución del personal en función de sus tareas y áreas geográficas en las cuales actualmente están adscritos. Al respecto, lo sobresaliente es la cantidad de elementos que atienden asuntos consulares (50%), respecto a los bilaterales (41%) y multilaterales (9%). Por las misma razón, y tomando en consideración que la mayoría de los consulados se localizan en Estados Unidos, por área geográfica, el 35% de los miembros del SEM adscritos en el exterior trabajan en América del Norte, quedando el resto distribuido de la siguiente manera: 23%, en Europa; 20%, en América Latina y el Caribe;10%, en Asia-Pacífico y, 5% en África y Medio Oriente; además de 7% en las misiones ante organismos multilaterales.

Lo que evidencian estos elementos es una necesidad apremiante: aumentar el tamaño del SEM, sin que ello implique más nombramientos temporales permitidos al titular del ramo a través del artículo 7 de la LSEM. Lo que se requiere es incrementar el número de plazas en las futuras convocatorias de ingreso, definiendo perfiles de ingreso acordes con las necesidades actuales, asegurar que la promoción escalafonaria sea dinámica y constante (actualmente son motivadas en buena medida por decesos, renuncias y jubilaciones), así como determinar la pertinencia de que el SEM siga operando en dos ramas profesionales separadas que ya no responden a las actividades y funciones de las oficinas diplomáticas.

Es precisamente en el ámbito de profesionalización y de fortalecimiento donde también se perciben luces de alerta, ya que el involucramiento de nuevos actores nacionales en las relaciones internacionales ha ralentizado el desarrollo profesional de los diplomáticos mexicanos. Tanto el arribo de personal asimilado  y temporal con saberes especializados a las representaciones de México en el exterior, como la creciente labor internacional de Estados y Municipios, ha desplazado de ciertos ámbitos al personal de carrera. Así, no obstante que la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAPF) establece que a la Secretaría de Relaciones Exteriores le corresponde “promover, propiciar y asegurar la coordinación de acciones en el exterior de las dependencias y entidades de la administración pública federal”, cada vez es más evidente que el núcleo de sus actividades se circunscribe al terreno político, dejando la promoción comercial, económica y/o cultural a otras dependencias gubernamentales.

Ante tal tendencia, es apremiante una estrategia de capacitación y de fortalecimiento de capacidades y conocimientos dirigidos al personal diplomático, a fin de recuperar espacios de acción que antes representaban su cotidianidad. El siguiente paso es la delimitación de funciones, tanto para evitar duplicidades laborales entre dependencias públicas, como para identificar rutas de profesionalización que permitan forjar al diplomático integral que el momento actual requiere.

Otro tema a tomar en consideración frente al llamado de una política exterior proactiva y creativa es la cantidad de representaciones diplomáticas con que cuenta México, la cual ha pasado en las últimas dos décadas de 135 (70 embajadas, 59 consulados, 6 misiones ante organismos internacionales) a 169 en la actualidad (87 embajadas, 67 consulados, 7 misiones ante organismos y 3 oficinas de enlace).

En este tema, el recurso de la comparación internacional es inevitable. Así, Brasil, con una visión estratégica de Estado en su política exterior, a pesar de atravesar por una seria crisis económica interna en fechas recientes, no ha permitido que sus intereses nacionales se vean afectados. Por el contrario, ha fortalecido a su Cancillería y a su Servicio Exterior, tanto en su presupuesto, como en el número de sus miembros. De esta forma, Brasil considera el gasto en capacitación de su servicio exterior y el de la infraestructura de sus misiones en el exterior, como gasto de inversión y no como gasto corriente. En el caso específico de las representaciones diplomáticas internacionales, incluso Cuba contrasta fuertemente con nuestro país. México tiene actualmente representación en menos de la mitad de los Estados miembros de la ONU, es decir, 87 Embajadas, mientras que el país insular cuenta con 120.

Aunque en las circunstancias actuales del país resultaría difícil iniciar una estrategia de apertura de nuevas representaciones en el exterior, lo que sí es viable es una revisión del universo con que se cuenta a fin de identificar nuevas modalidades de uso y de arrendamiento. Hoy la SRE hace uso de 258 inmuebles para oficinas de representación, institutos culturales, secciones consulares y residencias oficiales. De ellos, 75 son propiedad del gobierno federal, 179 son arrendados y el resto está en comodato o usufructo; dos son compartidos al amparo de la Alianza del Pacífico.

Un dato a tomar en consideración en cualquier decisión que se asuma en este rubro es que en el presupuesto que las representaciones en el exterior reciben anualmente (alrededor del 30% del total asignado a la SRE), los gastos de renta representa alrededor del 20%, mientras que los de mantenimiento y conservación de los inmuebles propios alrededor del 2%. Ante ello, esquemas de arrendamiento compartido como los practicados con los socios de la Alianza del Pacífico y la identificación de inmuebles en el exterior que puedan ser adquiridos en condiciones ventajosas a largo plazo representan opciones para optimizar el uso de recursos.

Un último aspecto a tomar en consideración es el presupuesto anual autorizado a la Secretaría de Relaciones Exteriores, que ha descendido en los últimos tres años, pasando de 8,100.4 millones de pesos (mdp) en 2015, a 7,814.5 mdp, en 2016, y 7,718.2 mdp en 2017. Dicha disminución representa un dato fundamental, ya que además de ir en detrimento de los recursos que aporta anualmente la SRE a la federación por la emisión de pasaportes y documentos de identidad, no refleja la prioridad que debe tener la ejecución de la política exterior en la estrategia nacional de gobierno. De manera específica esta tendencia se ha reflejado en un movimiento nulo en la dimensión de los recursos humanos con que cuenta la cancillería, que además de los del servicio exterior, incluye a personal de base y de confianza tanto en México, como en el exterior.

Tomando en consideración los aspectos referidos, es válido asumir que el compromiso y la contribución del Servicio Exterior Mexicano representa solo uno del conjunto de factores que se requieren para ejecutar una política exterior activa y propositiva.

Los diplomáticos mexicanos son la parte visible de una institución cuyo ahínco está centrado en la defensa de los intereses y en el logro de los objetivos nacionales, empero para el cumplimiento de sus responsabilidades es necesaria la conjugación de factores que aseguren su carácter permanente de institución fortalecida e innovadora. En ese sentido, la contribución del SEM para asegurar la presencia constructiva de México en el mundo se resumiría en dos palabras: vocación y servicio.

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